日前，《廣州市城中村改造條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）獲廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。該《條例》是全國(guó)首個(gè)專門針對(duì)城中村改造的地方性法規(guī)條例。

對(duì)于超大城市廣州來(lái)說(shuō)，城中村是城市發(fā)展留下的特殊印記。今年年初發(fā)布的《廣州市城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃（2021—2035年）》顯示，廣州擬推進(jìn)272條城中村（行政村）規(guī)劃改造，涉及改造范圍共計(jì)約155平方公里，戶籍人口約118萬(wàn)，常住人口約515萬(wàn)、占全市常住人口約28%，常住人口密度約3.3萬(wàn)人/平方公里。

所稱城中村，是指位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)失去或者基本失去耕地，實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體所有制的建成區(qū)域，以及集體土地已征為國(guó)有、已完成撤村改制，但原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及原村民保留使用的低效建設(shè)用地范圍內(nèi)的建成區(qū)域。

城中村改造的具體范圍由市人民政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃劃定并向社會(huì)公布。

廣州市城中村體量大，環(huán)境、交通、公共服務(wù)、消防安全等方面的矛盾和問題較為突出，立法具有必要性和緊迫性。此次《廣州市城中村改造條例》的出臺(tái)恰逢其時(shí)，《條例》共三十九條，針對(duì)城中村改造中的一些熱點(diǎn)問題進(jìn)行了明確規(guī)定，例如集體土地怎么收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)怎么定、征地補(bǔ)償安置方案、保障性住房建設(shè)、村民的社會(huì)保障等。

解讀一：突出城中村改造公益性

根據(jù)《條例》，城中村改造應(yīng)當(dāng)增進(jìn)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)下列目標(biāo)：

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，消除公共衛(wèi)生和城市安全風(fēng)險(xiǎn)隱患；

（二）提升居住品質(zhì)，改善居住條件和生態(tài)環(huán)境；

（三）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，塑造城市特色風(fēng)貌；

（四）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；

（五）高效綜合利用土地資源，提高土地利用效率；

（六）夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，提高社會(huì)綜合治理水平。

《條例》貫徹落實(shí)國(guó)辦指導(dǎo)意見，通過(guò)地方立法充分體現(xiàn)城中村改造的公共利益屬性：一是總體要求。在立法目的、改造目標(biāo)和基本原則中明確城中村改造的總體目的，應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。二是各環(huán)節(jié)落實(shí)。從宏觀的剛性管控到具體的制度設(shè)計(jì)，從規(guī)劃指標(biāo)的源頭到計(jì)劃管理、改造方案的編制與審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，均體現(xiàn)城中村改造的公共利益屬性。

解讀二：強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用

《條例》明確，廣州市城中村改造應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，規(guī)劃先行、依法征收，公眾參與、共建共治的原則。市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城中村改造工作，建立城中村改造協(xié)調(diào)工作機(jī)制，制定城中村改造重大政策措施，審定改造計(jì)劃、資金安排和改造方案等。區(qū)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的城中村改造工作。街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)協(xié)助區(qū)人民政府組織實(shí)施城中村改造工作。

此外，在職能分工方面，《條例》指出，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和管理城中村改造工作，并組織實(shí)施條例。市規(guī)劃和自然資源部門負(fù)責(zé)城中村改造規(guī)劃和用地管理工作。市、區(qū)人民政府各相關(guān)行政管理部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城中村改造工作。

國(guó)辦指導(dǎo)意見指出，城中村改造應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市人民政府負(fù)主體責(zé)任，更好發(fā)揮有為政府的作用。依照土地管理法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，拆除新建類城中村改造實(shí)行依法征收的，其主體必須是政府。草案修改稿從以下四個(gè)方面進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)要求：一是明確市人民政府的主體職責(zé)。規(guī)定市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市城中村改造工作，建立城中村改造協(xié)調(diào)工作機(jī)制。二是壓實(shí)區(qū)人民政府組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)城中村改造工作的具體職責(zé)。三是強(qiáng)化政府主管部門職責(zé)。四是增加鎮(zhèn)街職責(zé)。

解讀三：優(yōu)化改造工作流程

《條例》規(guī)定，拆除新建類城中村改造項(xiàng)目啟動(dòng)之前，需得到改造項(xiàng)目所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意。過(guò)半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)。

此前，廣州市城中村改造缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作流程，不同行政主管部門的審批流程和要求存在交叉重合，改造項(xiàng)目審批流程多、開發(fā)周期長(zhǎng)、工作效率低。為兼顧公平和效率原則，《條例》從以下三個(gè)方面優(yōu)化改造工作程序：一是建立統(tǒng)一工作流程。規(guī)定由市政府針對(duì)不同改造方式制定相對(duì)統(tǒng)一的改造工作流程，建立并聯(lián)辦理工作機(jī)制，優(yōu)化工作程序。二是制定工作導(dǎo)則。規(guī)定市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市規(guī)劃和自然資源部門制定城中村改造工作導(dǎo)則，分別確定適用條件和改造內(nèi)容清單。三是明確改造意愿征詢通過(guò)比例要求。規(guī)定拆除新建類城中村改造項(xiàng)目經(jīng)三分之二以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意的，方可啟動(dòng)改造。

此外，《條例》鼓勵(lì)城中村改造在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上確定規(guī)劃指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)方面，《條例》明確堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)異地遷移與就地改造相結(jié)合，因地制宜支持本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理安排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接園區(qū)，有序疏解城中村集聚產(chǎn)業(yè)。

在公建配套方面，《條例》提出，城中村改造應(yīng)當(dāng)根據(jù)周邊地區(qū)功能以及實(shí)際需求，盡量利用原有設(shè)施，完善配套教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和托幼等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

解讀四：統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見；針對(duì)不同意見，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證，并以適當(dāng)方式及時(shí)反饋處理意見。

城中村改造村民住宅補(bǔ)償安置采取復(fù)建安置、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)确绞??！稐l例》針對(duì)如何制定和實(shí)施合理、可行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題作出規(guī)范，規(guī)定征收補(bǔ)償一律按照經(jīng)依法依規(guī)批準(zhǔn)公布的標(biāo)準(zhǔn)公開執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得以任何方式提高、降低或者另行補(bǔ)償。

解讀五：司法解決補(bǔ)償糾紛

關(guān)于征收補(bǔ)償糾紛，《條例》明確了收回集體土地使用權(quán)的程序要求。規(guī)定拒不交回的，由負(fù)責(zé)組織實(shí)施城中村改造的區(qū)人民政府依法予以處理，并申請(qǐng)人民法院按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行，打通執(zhí)行的“最后一公里”。

城中村改造項(xiàng)目涉及土地征收的，由區(qū)人民政府開展土地征收前期工作。對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，由區(qū)人民政府在征收土地公告期限屆滿后依法及時(shí)作出征收補(bǔ)償安置決定。

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人在征地補(bǔ)償安置決定規(guī)定的期限屆滿后不交出土地的，由區(qū)人民政府作出責(zé)令交出土地的決定；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，區(qū)人民政府應(yīng)予以支持協(xié)助。

城中村改造項(xiàng)目涉及國(guó)有土地上房屋征收的，由區(qū)人民政府依照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。被征收人對(duì)征收決定或者補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行征收決定或者補(bǔ)償決定確定的義務(wù)的，由作出決定的區(qū)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

對(duì)拒不交回土地使用權(quán)的情況，《條例》結(jié)合廣州實(shí)際，補(bǔ)充了由區(qū)人民政府依法予以處理的規(guī)定。經(jīng)處理仍無(wú)法收回的，申請(qǐng)人民法院按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)予以支持協(xié)助。

解讀六：保障村民合法權(quán)益

國(guó)辦指導(dǎo)意見指出，城中村改造應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民在改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和程序中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！稐l例》從以下三個(gè)方面健全村民合法權(quán)益保障機(jī)制：1、將公眾參與作為城中村改造的基本工作要求予以規(guī)定。2、強(qiáng)化改造意愿征詢、改造方案和征地補(bǔ)償安置方案編制等改造關(guān)鍵環(huán)節(jié)的村民權(quán)益保障，細(xì)化征求意見、公示、聽證等程序要求，補(bǔ)充針對(duì)征地補(bǔ)償安置方案存在不同意見的處理方式等內(nèi)容。3、明確將被征地村民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，享受城市居民待遇，從根源破解城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)。

解讀七：保障改造所需資金

《條例》明確，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域內(nèi)城中村改造資金平衡方案，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)改造資金安排。具體資金來(lái)源包括：

（一）城中村改造專項(xiàng)借款、專項(xiàng)貸款；

（二）政府專項(xiàng)債券等政府財(cái)政資金；

（三）公司信用類債券、基金等社會(huì)資金；

（四）國(guó)家有關(guān)城中村改造項(xiàng)目的專項(xiàng)補(bǔ)助；

（五）其他符合規(guī)定的資金。

專項(xiàng)借款、專項(xiàng)貸款等資金實(shí)行?？顚Ｓ?、封閉管理。市人民政府應(yīng)當(dāng)支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化城中村改造金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。

《條例》提出，整治提升類城中村改造應(yīng)當(dāng)建立政府與村民、社會(huì)力量改造資金共擔(dān)機(jī)制。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)保障整治提升類城中村改造項(xiàng)目有關(guān)消防、排水、環(huán)衛(wèi)、公共道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造資金。

根據(jù)《條例》，城中村改造項(xiàng)目按規(guī)定享受行政事業(yè)性收費(fèi)減免和政府性基金支持，相關(guān)納稅人按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)等行政管理部門編制城中村改造項(xiàng)目按規(guī)定享受的減免等優(yōu)惠政策清單并及時(shí)公開。

一圖讀懂

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編輯：秦漢工程葉紫燕

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